В 1767 г. Екатерина созвала Уложенную комиссию для подготовки нового Уложения (Свода) законов, чтобы заменить им давно устаревшее Соборное уложение 1649 г. и привести законы Российской империи в соответствие с политическими идеями философов-просветителей. В 1764 – 1765 гг. императрица работала над составлением «Наказа» депутатам, положив в его основу трактат Ш. Монтескье «О духе законов», а также идеи других просветителей.
«Наказ» сохранял в России самодержавие на том основании, что в столь огромном государстве другой политический строй невозможен, но в то же время, «Наказ» содержал и весьма передовые идеи: он предлагал отделить судебную власть от исполнительной, отвергал пытки, ограничивал применение смертной казни.
Главным вопросом российской действительности являлось крепостное право. Екатерина, воспитанная на идеалах Просвещения, первой из русских монархов не скрывала отрицательного отношения к крепостному праву, считая его экономически невыгодным и морально неприемлемым. Однако, не имея прав на престол и нуждаясь в поддержке дворянства, она не могла требовать освобождения крестьян. В проекте «Наказа» предлагалось смягчить положение крепостных и дать им право собственности на имущество. В окончательный вариант эти слова не попали.
В Уложенной комиссии лишь несколько депутатов выступили за облегчение участи крестьян. Предлагалось ограничить крестьянские повинности или передать крепостных в распоряжение особой коллегии, которая бы взимала повинности в пользу помещиков. Но большинство депутатов-дворян встали на защиту крепостничества и своих привилегий. А депутаты-горожане радели лишь о праве покупать крепостных и отстранении дворянства от торговли. Разочаровавшись в идее Уложенной комиссии, Екатерина под благовидным предлогом начала войны с Турцией распустила ее в конце 1768 г. Крепостное право в России сохранилось. Вторую половину XVIII в. часто называют «золотым веком» дворянства. На это время приходятся и расцвет дворянской культуры, и максимальное усиление крепостничества. Но традиционное утверждение, что Екатерина лишила крестьян правовой защиты государства, запретив им жаловаться на своих господ, не соответствует действительности. На самом деле в 1767 г. было запрещено лишь подавать жалобы государю в собственные руки.
После Крестьянской войны Екатерина вернулась к преобразовательным планам. Поскольку необходимость реформ стала очевидна, можно было не опасаться дворянской оппозиции.
В 1775 г. была осуществлена губернская реформа. Россия делилась на губернии, провинции и уезды. Теперь провинции были ликвидированы. Количество губерний возросло с 23 до 50, а численность их населения сократилась до 300 – 400 тыс. душ. Осознавая, что промедление с принятием мер по подавлению восстания Пугачева позволило ему набрать силу, Екатерина решилась на беспрецедентную в истории России децентрализацию власти. Права губернаторов были существенно расширены, теперь в чрезвычайных обстоятельствах они могли действовать самостоятельно, не запрашивая разрешения из столицы и переподчиняя себе все войска на территории губернии. В связи с передачей значительной части властных полномочий на губернский уровень были ликвидированы коллегии, за исключением Иностранной, Военной и Адмиралтейской. Функции коллегий перешли к местным губернским органам.
В каждой губернии создавался штат чиновников. Губернатор опирался на губернское правление. Финансами и хозяйственными делами занималась Казенная палата, школами и богоугодными заведениями – Приказ общественного призрения.
В уездах исполнительная власть принадлежала нижнему земскому суду во главе с капитан-исправником. В уездных городах власть принадлежала городничему. Дворянство укрепило свои позиции в местном управлении. Остальные сословия играли значительно меньшую роль.
Изменилась судебная система. Она была построена по сословному принципу: для каждого сословия – свой выборный суд.
| Сословие | Губерния | Уезд |
| Дворянство | Верхний земский суд | Уездный суд |
| Горожане | Губернский магистрат | Городовой магистрат |
| Государственные крестьяне | Верхняя судебная расправа | Нижняя судебная расправа |
Более высокой судебной инстанцией являлись созданные в губерниях судебные палаты – гражданская и уголовная, члены которых не избирались, а назначались. Высшим судебным органом империи был Сенат.
Таким образом, предпринималась попытка осуществить разделение властей. На практике независимость судов никогда не соблюдалась. Губернаторы назначали и отстраняли судей, приостанавливали дела, утверждали судебные решения.
Важнейшим новшеством реформы было введение выборного начала. Правда, оно сочеталось с обеспечением преимуществ господствующему сословию. Однако в тогдашней России было невозможно выборное самоуправление, не опирающееся на сословия.
Губернская реформа увеличила число городов, поскольку ими были объявлены все центры губерний и уездов. В новых губернских городах появились многочисленные учреждения, открылись училища и театры, началось гражданское строительство.
Права дворянства были закреплены в изданной 21 апреля 1785 г. «Жалованной грамотой дворянству». Грамота подтвердила прежние привилегии дворянства: свобода от телесных наказаний, подушной подати, обязательной службы, право неограниченной собственности на имения и землю с ее недрами, право торгово-промышленной деятельности. Лишение дворянского достоинства могло производиться по решению Сената с высочайшим утверждением. Имения осужденных дворян не подлежали конфискации. Дворянство отныне именовалось «благородным». Были созданы дворянские собрания во главе с губернскими и уездными предводителями. Они могли делать властям представления о своих нуждах.
Одновременно с «Жалованной грамотой дворянству» была издана «Жалованная грамота городам». Она подтвердила ранее дарованное богатому купечеству освобождение от подушной подати, рекрутской повинности. Именитые граждане и купцы первых двух гильдий освобождались от телесных наказаний и некоторых посадских повинностей.
Городское население (кроме живших в городе крестьян) делилось на 6 разрядов, составлявших «градское общество». Оно избирало городского голову, членов магистрата и гласных (депутатов) «общей градской думы». «Общая градская дума» избирала «шестигласную думу» – исполнительный орган управления, состоявший из представителей всех разрядов горожан.
Екатерина II подготовила и проект Жалованной грамоты государственным крестьянам, но не опубликовала его, опасаясь дворянского недовольства. Сопоставление трех документов позволяет считать, что императрица не столько стремилась поддержать то или иное сословие, сколько заботилась об усилении государства, опирающегося на сильные сословия.
Реформы остались незавершенными
В последние годы жизни, после Французской революции, Екатерина II продолжала разрабатывать новые законы, но осуществление реформ прекратилось.
Значительно ужесточилось отношение к отечественным вольнодумцам. Просветитель и издатель Н.И. Новиков, с которым в прежние годы императрица вела полемику в печати (она анонимно издавала свой журнал), теперь был отправлен в крепость.
Прочитав книгу А.Н. Радищева «Путешествие из Петербурга в Москву», вышедшую в мае 1790 г., Екатерина назвала автора «бунтовщиком хуже Пугачева». Дело было не в обличении крепостного права, а в призывах Радищева к насилию. Суд приговорил А.Н. Радищева к смерти. Екатерина заменила приговор
Ссылку А.Н. Радищева нередко рассматривают как свидетельство перехода Екатерины к консервативной внутренней политике и отказу от либерализма. Но есть и иное мнение, согласно которому императрица до конца дней оставалась сторонницей либерализма и просветительских идеалов, но категорически отвергала радикальные призывы к насильственному свержению власти.
За долгие 34 года своего правления Екатерина II эволюционировала от реформаторских надежд к довольно жесткому консерватизму. Тому был целый ряд действительно серьезных причин.